Интересы и приоритеты США на Южном Кавказе

Учитывая изменения, произошедшие на Южном Кавказе и вокруг него за последние двадцать пять лет, Фонд Карнеги за Международный Мир проанализировал, что Вашингтон поставил на карту в регионе. Соединенные Штаты имеют важные интересы в сфере безопасности и экономики на Южном Кавказе. Однако ни один из них не является жизненно важным. Об этом говорится в докладе одного из наиболее авторитетных мировых аналитических институтов – Фонд Карнеги за Международный Мир - ″Политика США на Южном Кавказе: три в одном″. ″Вестник Кавказа″ предлагает читателям собственный перевод  наиболее интересных фрагментов исследования.

Заключение. Начало см. ″Политика США на Южном Кавказе: три в одном″, ″Что делали США на Южном Кавказе в девяностые годы″, а также "Как лидерство на Южном Кавказе перешло от США и НАТО к ЕС"

Соединенные Штаты взяли на себя долгосрочные обязательства и много вложили в регион за последнюю четверть века. Они пообещали поддержку независимости и суверенитета трех стран Южного Кавказа. США остаются сопредседателем Минской группы, которая помогла справиться - хотя и не смогла разрешить - с конфликтом в Нагорном Карабахе. Они пообещали поддержать стремление трех государств к интеграции в евроатлантические институты. Соединенные Штаты также имеют значительные культурные связи, по крайней мере, с двумя странами на Южном Кавказе: армяно-американская община имеет обширные связи с регионом, в то время как культурные, образовательные и политические связи между Соединенными Штатами и Грузией продолжают усиливаться.

Региональные интересы США выходят за пределы ближайших границ Южного Кавказа. Несмотря на недавние трения с Вашингтоном, близлежащая Турция остается членом НАТО. Возобновленные конфликты на Южном Кавказе могут угрожать Турции и другим союзникам по НАТО в Черноморском регионе. Конфликт и общая дестабилизация Южного Кавказа могут превратить регион в убежище для боевиков, направляющихся с или на Ближний Восток, чтобы присоединиться к конфликтам в Сирии или Ираке, или тех, кто возвращается в Центральную Азию или российский Северный Кавказ. Однако США заинтересованы в том, чтобы страны региона, Армения, Азербайджан и Грузия, мирно сосуществовали между собой и с соседями, одновременно занимаясь экономическим развитием, эффективным правлением и интеграцией в международные структуры. Для этого необходимо выполнение нескольких условий.

Предотвращение эскалации любого из замороженных конфликтов в регионе должно оставаться главным приоритетом политики США на Южном Кавказе. Возобновление военных действий между Азербайджаном и Арменией в апреле прошлого года продемонстрировали ту опасность, которую эти конфликты представляют для региональной безопасности и интересов США, и поэтому дипломатия США в регионе должна сосредоточиться на этой цели. Возобновление боевых действий ставит под угрозу жизни мирных граждан, важную инфраструктуру, может нанести серьезный экологический ущерб и затронет не только две воюющие стороны, но и Грузию, чья экономическая ситуация тесна связана с судьбами ее соседей.

Активные дипломатические усилия Соединенных Штатов по предотвращению возобновления нагорно-карабахского конфликта через Минский процесс и на основе двустороннего взаимодействия с каждой из сторон очень важны. Если боевые действия возобновятся, Россия и Турция будут вынуждены косвенно или напрямую вмешаться из-за их связей с Арменией и Азербайджаном. В зависимости того, как будет протекать конфликт, вмешательство Ирана тоже возможно. Таким образом нагорно-карабахская проблема может стать продолжением конфликта в Сирии, где Иран и Россия преследуют цели, отличные от целей Турции.

Два других замороженных конфликта в регионе - между Южной Осетией и Грузией и между Абхазией и Грузией - кажутся менее опасными. Разница в военном потенциале между Грузией и этими двумя российскими протекторатами делает возобновление военных действий между ними весьма маловероятным. Тем не менее США должны продолжить свои дипломатические усилия, направленные на поддержание каналов связи и разрешение проблем, возникающих на линиях прекращения огня.

Развитие энергетики

Энергетическая дипломатия США сыграла важную роль на Южном Кавказе. Она помогла сделать многое с точки зрения развития новых рынков и формирования новых экспортных возможностей для каспийской энергетики, являющейся важным источником доходов для Грузии. Однако значение энергетических ресурсов Каспия для региона и их влияние на него временами преувеличивали, что приводило к возникновению нереалистичных ожиданий. Важно избегать этого в будущем. Более того, хотя энергетическая дипломатия способствовала увеличению доходов Южного Кавказа и улучшению сотрудничества США с регионом в прошлом, вряд ли это произойдет в будущем из-за ограниченности интересов Соединенных Штатов и более широких тредов на мировом рынке энергетики.

Энергетическая дипломатия была ценным инструментом, который США использовали на Южном Кавказе более десяти лет назад. В то время Соединенные Штаты проявляли интерес к диверсификации источников поставок, и Каспий был важной частью этих планов. Однако за последние десять лет на мировых энергетических рынках многое изменилось, а вклад энергетических ресурсов Каспия в развитие этих рынков затмевается другими событиями -сланцевая революция, развитие сжиженного природного газа и освоение новых глубоководных ресурсов стали более важными источниками мировых поставок, чем Каспийское море.

Одна из самых амбициозных перспектив ресурсов Каспия заключается в том, что они могут помочь снизить зависимость Европы от импорта российской газа. Об этом заявляют достаточно давно, но, несмотря на очевидную привлекательность региона, Европе или другие страны не проявляют особый интерес. Энергетические ресурсы Каспия не вызывают большого интереса в коммерческом секторе или среди государственных спонсоров, готовых профинансировать соответствующие проекты. Европа очень зависит от России. В 2016 году доля поставок газа страны в ЕС составила 34%. Маловероятно, что ситуация изменится. Каспийский регион не располагает достаточными ресурсами, чтобы произошел большой сдвиг. Продолжающееся строительство новых трубопроводов между Россией и Европой в Прибалтике и Черноморском регионе свидетельствует о стремлении Москвы сохранить свое лидерство на европейском энергетическом рынке. И хотя транспортный коридор из Азербайджана в Грузию и Турцию не пересекает территорию России, его близость к стране означает, что он будет работать только до тех пор, пока Москва будет его терпеть.

Борьба с транснациональной преступностью

Близость Южного Кавказа к конфликтным зонам и относительно открытые границы превращают его в канал для разных видов незаконной деятельности - от контрабанды оружия, наркотиков и радиоактивных материалов до боевиков, желающих присоединиться к боевым действиям на Ближнем Востоке. Источником наибольшего беспокойства является постоянное присутствие организованных преступных групп в регионе. У них есть связи с криминальными организациями Ближнего Востока, Европы и Америки. Хотя в этой сфере был достигнут определенный прогресс, Соединенные Штаты крайне заинтересованы в борьбе с незаконной контрабандой и транснациональной преступностью, и эта борьба должна оставаться приоритетом дипломатических усилий США в регионе.

Демократия, права человека и эффективное правление

Соединенные Штаты также заинтересованы в улучшении ситуации с демократией и правами человека во всем регионе. Соблюдение международных прав человека будет способствовать повышению уровня безопасности, снижению рисков возникновения внутренней нестабильности и имеет много других положительных сторон. Учитывая это, поддержка демократических преобразований на Южном Кавказе со стороны США должна быть продолжена. Однако различия между тремя странами региона таковы, что единый подход вряд ли будет эффективным и может быть даже контрпродуктивным. Поэтому требуется разработать конкретный подход, основанный на специфичных проблемах Армении, Азербайджана и Грузии.

Прогресс в области демократии и верховенства закона всегда будет определяться внутренней ситуацией в этих странах. Например, инвестиции США в демократические преобразования в Грузии дали отличные результаты, и это должно продолжаться. Что касается Армении, в то время как в стране существуют проблемы с демократией, ее гражданское общество крайне активно. Однако союз Армении с Россией и постоянная угроза возобновления войны с Азербайджаном ограничивают ее возможности по политической и экономической модернизации. США должны продолжать оказывать Армении помощь в данном вопросе. Однако масштабы этой помощи должны базироваться на способности Армении принять ее и найти сбалансированный подход к отношениям с Россией и Западом. Между тем, США будет тяжело воздействовать на Азербайджан, к тому же попытки сделать это могут быть контрпродуктивными и навредить союзникам США внутри страны.

На пути к устойчивой американской политике на Южном Кавказе

За последнюю четверть века присутствие США на Южном Кавказе, включая миротворческие действия и поддержку демократии, эффективного правления и экономического развития, способствовало прогрессу региона в критические моменты. Однако некоторые крупные амбициозные инициативы, выдвинутые Соединенными Штатами, не привели к ожидаемым преобразованиям. На их реализацию не хватило ресурсов, включая материальную поддержку, а также четкое понимание интересов США в регионе со стороны высших должностных лиц. Кроме того, препятствия во всех трех странах оказались более серьезными. Их нельзя преодолеть с помощью трубопроводов или, в случае Грузии, с помощью революционных изменений. Каждая из трех стран до сих пор не может отказаться от наследия прошлого.

Эта реальность должна учитываться при формировании будущей политики США в отношении Южного Кавказа. Армения, Азербайджан и Грузия имеют общую историю конфликтов, экономических проблем и очень сложной геополитической среды. Политика США в регионе была и должна быть направлена на то, чтобы помочь этим государствам преодолеть эти трудности. Но ресурсы, требуемые для разрешения этой проблемы, сильно ограничены и постоянно уменьшаются. Изменения могут не привести к нужному результату из-за обстоятельств, выходящих за рамки политики США. Другим сдерживающим фактором является то, что Россия стремится поддерживать свое влияние на Южном Кавказе и будет активно выступать против взаимодействия США с регионом. Она будет использовать свои военные возможности и географическое преимущество, чтобы оставаться самым влиятельным внешним игроком на Южном Кавказе. И все прочие внешние силы, соперничающие за влияние, должны понимать это.

Это не означает, что США должны отступить - американские интересы в регионе и обязательства, которые страна взяла на себя за прошедшую четверть века, исключают такой вариант. Выход США с Южного Кавказа был бы равносилен признанию того, что регион находится исключительно в сфере влияния России. Разные администрации США неоднократно заявляли о своем несогласии с этим с того момента, как регион стал независимым, и это один из основополагающих принципов, определяющих политику США.

Опыт прошлой четверти века показывает, что ни одна держава, даже Россия, не сможет достичь гегемонии в регионе. Москва имеет большое влияние на каждую из трех стран Южного Кавказа, но она не смогла стать доминирующей силой ни в одной из них. Успех американской политики будет зависеть от осторожной балансировки интересов и ресурсов, реалистичной оценки ситуации в регионе и вокруг него, а также большого терпения и признания того, что изменения будут скорее эволюционными, чем революционными.

Во-первых, США должны признать в своем подходе к Южному Кавказу, что интересы страны могут совпадать с интересами других держав, взаимодействующих с регионом. Расширение участия государств Южного Кавказа в международной политике - одна из сфер, которые помогут укрепить политику США по поддержке независимости и экономического развития этих стран. Например, стремление Китая к экономическому сотрудничеству с Южным Кавказом может оказаться полезным для региона. Это также могло бы помочь сдержать российские амбиции и способствовать международной интеграции государств Южного Кавказа, происходящей при поддержке США. А более активное взаимодействие с Ираном может открыть новые коммерческие возможности для стран Южного Кавказа в Персидском заливе. При этом интересы России и США могут совпадать в определенных условиях. Например, если Россия захочет добиться взаимоприемлемого разрешения одного или нескольких замороженных конфликтов на Южном Кавказе, Соединенные Штаты должны максимально поддержать и присоединиться к этим усилиям. Это важно по двум причинам: разрешение замороженных конфликтов отвечает интересам Южного Кавказа, а участие США в этом процессе позволило бы сдержать расширение сферы влияния России.

Во-вторых, поддержка независимости и суверенитета трех стран Южного Кавказа всегда являлась центральной частью политики США в регионе и должна оставаться таковой. Эта цель может быть достигнута несколькими способами. Первые 25 лет независимости трех государств свидетельствуют о том, что препятствия на пути к прогрессу не только внутренние, но и внешние. Соединенные Штаты вряд ли смогут изменить внешнюю среду стран Южного Кавказа. Но они могут сосредоточить свои усилия на помощи в преодолении внутренних проблем и повышении устойчивости к внешним вызовам.

В-третьих, этот подход требует значительной дифференциации со стороны американской дипломатии. Соглашения об ассоциации и о создании углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли между Грузией и Европейским союзом требуют проведения реформ экономики, внутренней политики, правовых структур и торговли, чтобы все эти сферы соответствовали нормам ЕС. Многие из этих мер наверняка будет тяжело провести с политической точки зрения, поскольку они требуют серьезных изменений давних договоренностей и укоренившихся интересов. Но важность и ценность этих соглашений заключается в их благотворном влиянии на стабильность Грузии. Помощь США должна быть скоординирована с ЕС и правительством Грузии для достижения максимального результата.

Пожалуй, самым сложным элементом политики США на Южном Кавказе является сотрудничество с Грузией в сфере безопасности и поддержка стремления страны к членству в НАТО. Соединенные Штаты выступают за принятие Грузии в НАТО и неоднократно уверяли страну в том, что дверь НАТО для нее всегда остается открытой. Но ни НАТО в целом, ни отдельные члены альянса не готовы начать войну с Россией, чтобы Грузию смогла присоединиться к блоку. Это не означает, что Соединенные Штаты и их союзники по НАТО должны бросить Грузию. Напротив, устойчивое и многостороннее взаимодействие с Тбилиси должно поддерживаться и расширяться. Если это необходимо, следует оказать помощь в реформировании грузинских Вооруженных сил и в повышении оборонительного потенциала. Однако желание США добиться членства Грузии в НАТО, вероятно, является бесполезным и даже контрпродуктивным, поскольку это приведет лишь к возникновению новых разногласий внутри альянса. Основная цель расширения НАТО, описанная в Североатлантическом договоре 1949 года и Исследовании о расширении НАТО 1995 года, заключается в "повышении эффективности и сплоченности альянса; и расширении его политического и военного потенциала для выполнения основных функций общей обороны..." В отличие от Грузии, Армения не подписала подобные соглашения с ЕС. Тем не менее Ереван дал понять, что заинтересован в более тесных отношениях с Евросоюзом. Как и в случае с Грузией, помощь США и взаимодействие с Арменией должны быть направлены на реализацию ключевых положений этих соглашений как основы для повышения ее внутренней стабильности, экономических перспектив и евроатлантических связей. Эти усилия также необходимо координировать с ЕС.

Азербайджан является более сложным партнером. При ограниченном доступе к Азербайджану прямая помощь США гражданскому обществу внутри страны практически невозможна. Она даже может быть контрпродуктивной, поскольку поставит под угрозу азербайджанские контакты США. Вместо этого следует вложить ресурсы в региональные программы, в которых смогли бы принять участие и азербайджанцы внутри страны, и те, кто находится вне ее.

Заключение

Нужно продолжать активное взаимодействие со всеми тремя странами, поддерживать их трансформацию и интеграцию с международным сообществом. Все они сталкиваются со значительными внутренними и внешними проблемами, и во всех трех случаях изменения будут скорее постепенными, чем революционными. Прошлые попытки США повлиять на трансформационные изменения в регионе не оправдали ожиданий и вряд ли принесут успех в будущем, если вновь попытаться их воспроизвести. Медленное и устойчивое сотрудничество является лучшим подходом к удовлетворению интересов стран Южного Кавказа и интересов Соединенных Штатов в регионе.

Читайте нас в

Дзен Новости Telegram