Реформы госуправления в Азербайджане

Административно-государственная реформа, начатая весной прошлого года с назначения нового Кабинета министров, продолжилась в январе 2019 серией указов по оптимизации ведомств и усиления цифровой составляющей в государственном управлении. Каковы аспекты и задачи этих реформ?

После назначения по пост премьер-министра Азербайджана Новруза Мамедова заметно изменилась динамика деятельности Кабмина. Напомним, что Мамедов, многие годы занимал ключевое место в администрации президента в должности помощника президента по внешней политике (если находить аналог в российской системе, то его круг обязанностей был как у помощника Путина Юрия Ушакова). Мамедов был приближен еще Гейдаром Алиевым и находился на этой должности в администрации с апреля 1997 года. Он свободно владеет французским и английским языками.

Выбор Ильхама Алиева в пользу кандидатуры Мамедова дополнительно усилил связку: администрация президента - правительство. Штаб реформ по-прежнему остается в администрации, где долгосрочное планирование осуществляют помощник президента по вопросам экономической политики и промышленности Натиг Амиров и куратор "дорожных карт" развития национальной экономики, еще один помощник президента по экономическим вопросам Али Асадов.

В то же время изменилось и само правительство в качестве активного субъекта реформ - заметно окреп экономический блок.

Новый министр сельского хозяйства Инам Керимов - из молодого поколения кадрового резерва Ильхама Алиева. Ранее он возглавлял агентство по социальным инновациям и оказанию услуг гражданам - служба ASAN. Этот аналог российской службы "Мои документы", в Азербайджане стал качественным шагом вперед в деле цифровизации госуправления и документооборота. За полгода работы ведомства под началом Керимова произошла ревизия как самой структуры, так и модернизация механизмов взаимодействия государства с фермерами.

Одна из мер оптимизации управления отраслью - создание Агентства аграрных услуг, объединившего в себе функции четырех ликвидированных служб в составе Минсельхоза - фитосанитарной, ветеринарной, службы регистрации сортов растений и контрольно-технической. Теперь по принципу "единого окна" агентство будет выдавать необходимые документы для оформления экспорта. В рамках IV "Госпрограммы социально-экономического развития регионов" основными точками роста цифровизации станут многофункциональные службы ASAN и центры ABAD (поддержки бизнеса), запланировано максимальное расширение количества пользователей цифровых документов asan imza, удостоверяющих личность для всех финансово-расчетных действий граждан - от пенсий и пособий до оформления документов, связанных с предпринимательской деятельностью.

Еще одно важнейшее назначение в ряду реформ прошлого года - новый мэр Баку Эльдар Азизов. Городу Баку предстоит системное обновление: расширение дорожных развязок, создание единого управления в области транспорта, развитие программ "умный город". Ожидается продолжение закупок автобусов, увеличение числа остановок, светофоров, расширение пропускной способности метрополитена, соединение его с пригородной железной дорогой. В этом году Баку приступает к прокладке железной дороги в Габалинский и Гусарский районы на севере страны. Как ожидается, это обеспечит приток туристов к наиболее популярным местам данных регионов.

Новый генплан развития города, который предстоит закончить к 2020 году, предусматривает в контексте Апшеронского полуострова следующий набор мер:

- усовершенствование сети инженерных коммуникаций, дорожно-транспортной инфраструктуры и системы общественного транспорта;

- повышение количества и качества общественных мест (парков, зон отдыха и т.д.);

- усиление охраны окружающей среды и улучшение экологической ситуации;

- расширение возможностей трудоустройства населения;

- повышение социально-экономической роли бакинских поселков и их самодостаточности.

Сокращение рудиментов

В начале января 2019 года указом Ильхама Алиева были ликвидированы следующие ведомства:

- Государственное агентство по альтернативным и возобновляемым источникам энергии;

- Фонд знаний при президенте;

- Секретариат Межведомственной комиссии по защите государственной тайны;

- Рабочая группа Государственной комиссии по борьбе с наркоманией и незаконным оборотом наркотиков;

- Рабочая группа Госкомиссии Азербайджана по делам военнопленных, заложников и без вести пропавших граждан;

- Секретариат Тарифного (Ценового) совета Азербайджана;

- Центр стратегических исследований при президенте.

Также началась реформа выставочно-библиотечной системы страны. Усовершенствованием программы деятельности центров культуры, клубов, картинных галерей, приведением их к современному и модному уровню восприятия занимается заведующая гуманитарным отделом администрации президента Фарах Алиева.

Фонд развития науки при президенте и Бакинский международный центр мультикультурализма отныне переводятся на принципы самофинансирования. Достаточно серьезный шаг, учитывая, что источники финансирования этих структур находились полностью в руках государства. Возможно, это говорит о том, что большие публичные мероприятия в рамках официальной доктрины мультикультурализма перейдут на финансирование Фонда Гейдара Алиева, который, в свою очередь, будет привлекать внешнее, в том числе зарубежное финансирование. С другой стороны, возможно и некоторое снижение внимания к этой теме со стороны высшего руководства ввиду того, что уже получен определенный положительный результат в рамках информационной кампании, и дальнейшая работа должна переходить на другой уровень - образование, социальная политика.

Заметно, что несколько структур сокращаются как рудименты, ряд функций переводится в другие ведомства. Несколько заметных для СМИ структур в плоскости пропаганды, например, Центр стратегических исследований, видимо, не показал результативность по основному профилю.

Оптимизация управления: сокращение, контроль, цифра

Наиболее серьезная часть указа президента - снижение предела численности работников по всем основным министерствам: от МВД до Минналогов и Минэкономики. Департаменты, связанные с услугами, переводят в режим "одного окна". Предусмотрено сокращение численности ведомственного автотранспорта.

Несмотря на ликвидацию (трансформацию) около десятка структур, говорить о масштабе изменений можно будет говорить позднее, в частности, если начнутся слияния на уровне министерств. Азербайджанская реформа затронет оценочно не более 1,5-2 тыс. человек (при этом непосредственно на госслужбе занято около 30 тысяч человек).

Главный принцип азербайджанской реформы не сократить раздутую численность, а убрать так называемую синекуру, когда какой-либо департамент создавался руководителем для закрепления "своего человека". Масштабы такого явления не вполне видны, но политика сокращения кадров, касается не столько руководства департаментов, сколько снижения численности среднего уровня управления.

В прошлом году в госсекторе работало 888,1 тыс. человек (на 10 миллионов населения) при общем числе наемных работников в экономике в 1,553 миллиона человек (учителя - 321 тысяч человек, врачи и соцработники - 120 тысяч). В частном секторе трудится 665,5 тысячи. Таким образом, государство в Азербайджане продолжает оставаться главным работодателем, обеспечивая работой 57,2% наемных работников. От этой пропорции решено постепенно отказаться в пользу более мобильных ведомств.

Параллельно с сокращением растет количество уголовных дел, связанных с коррупцией. В 2018 году Генпрокурора направила в суды материалы по 278 эпизодам в отношении 431 лица. Из них 68 фактов присвоения и растраты, 55 фактов мошенничества, 21 факт превышения должностных полномочий, 13 фактов взяточничества, 46 фактов дачи взятки. Насколько эти процессы влияют на дисциплину бюрократии в масштабе страны, без специального исследования сказать трудно. Но наиболее резонансные дела, например, хищения топ-менеджерами в банке МБА, отражаются в массмедиа наиболее серьезно и имеют широкий резонанс.

Важнейшим фактором административной реформы, является цифровизация пространства управления в широком формате, от отдельных структур (госуслуг) - до процесса создания/изменения формата экономических сегментов. Указ от 10 января "Об обеспечении координации интонационного развития" предписывает всем органам власти ввести должность (на уровне заместителя руководителя) ответственного лица по вопросам новых технологий и цифрового управления. Единый руководитель призван сократить простои и обеспечить координацию различных ведомств и структур бизнеса в общей цифровой архитектуре азербайджанского государства.

Предписано определить ключевые стартапы в сфере управления, создать реестр исследовательских центров и лабораторий, разработать проект инновационной стратегии с привлечением международных консалтинговых агентств.

Ранее Минфину предписано было подготовить проекты законов в рамках рекомендаций "Отчета о состоянии применения международных стандартов финансовой отчетности в учреждениях государственного значения", они также в значительной мере привязаны к процессу цифровизации управления.
В 2019 году особое внимание будет обращено на разные аспекты безопасности цифровой трансформации. Обсуждается проект "Стратегии кибербезопасности на 2019-2024 годы". Расширение цифровизации госпространства ставит ребром вопросы безопасности, на эту сферу уходит до трети всех расходов строительства цифровой архитектуры.

Другая часть реформ касается самой инфраструктуры азербайджанского цифрового пространства, включенности его в мировую сеть. С начала года стартовала реализация проекта по превращению Азербайджана в региональный цифровой центр (Azerbaijan Digital Hub). Один из его компонентов предусматривает прокладку магистральных оптико-волоконных кабельных линий вдоль существующих железнодорожных магистралей. Недавно были подписаны соответствующие соглашения между магистральным интернет-провайдером AzerTelecom и ЗАО "Азербайджанские железные дороги".

В Азербайджане широкополосные оптико-волоконные соединения будут пересекаться с соседними государствами - Россией, Грузией, Турцией и Ираном. Соответственно, государство станет хабом для различных международных операторов связи в направлениях Север–Юг и Восток–Запад.

Проблема в том, что около половины интернет-подключений в Азербайджане приходится на долю устаревшей технологии ADSL, не обеспечивающей требуемого качества соединения и высоких скоростей доступа в интернет. В том числе из-за подключения к провайдерам через телефонные линии АТС. Согласно данным, озвученным Министерством транспорта, связи и высоких технологий Азербайджана, завершить проект Fiber to home планируется к 2025 году. К этому времени все медные кабельные соединения в городах и крупных населенных пунктах будут заменены оптическими линиями связи.

Цифровое взаимодействие с Россией

Межправительственный диалог в этой сфере ведется на уровне профильных ведомств. С азербайджанской стороны - Министерство транспорта, связи и высоких технологий, с российской - Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций.

Потенциальные проекты находятся в сферах почты и телекоммуникации, информационной безопасности, образования в области ИТ, развития "умных" городов, контроля качества сотовой связи (в прикладном плане - снижения цен на международный роуминг).

Азербайджан следит за результатами российской программы устранения цифрового неравенства. Ведутся переговоры об организации регионального сотрудничества в области почты, в частности изучается вопрос внедрения льготных тарифов доставки для международных почтовых перевозок (соглашения Azerpost и "Почта России").

Перспективную роль в развитии азербайджанского экспорта будут играть цифровые платформы Azexport и Azerpost. Российский потребительский рынок будет серьезно стимулировать этот процесс: в 2018 году интернет-рынок товаров повседневного спроса в РФ увеличился на 32,2% - половина россиян покупала товары повседневного спроса онлайн. Закономерно, что Баку стремится завести своих агроэкспортеров в российскую интернет торговлю.

Хорошими перспективами в цифровой сфере взаимодействия обладают структуры ВТБ (кредитование МСП, и механизмы цифрового банкинга), "Лаборатория Касперского" (безопасность трафика), Яндекс (развитие приложений для МСП, транспорта, построение архитектуры цифрового управления городской инфраструктурой).

И наконец, еще одно направление взаимодействия с Россией - цифровое образование. Емкость российского онлайн-рынка высшего и профессионального образования (без учета языкового обучения, дошкольного, школьного и среднего образования) в 2018 году превысила 18 млрд рублей. На долю дополнительного профессионального образования приходится около 72%. Наиболее популярными для азербайджанцев в российском сегменте становится бизнес-образование, программирование, финансы, тренинги в области управления, иностранные языки.

Политическая значимость цифровизации

В заключении стоит сказать об общих политических характеристиках этого процесса, значимых для всего постсоветского пространства, включая Азербайджан. Обычно модернизацию госуправления понимают как повышение ответственности и динамики власти в условиях технологической революции, а в нашем случае - и в условиях стабилизации роста доходов (отсутствия скачков, слабого роста в пределах 2% ВВП). Действительно, к качеству управления приковано внимание современного общества, особенно по мере того, как увеличивается объем политических свобод.

При этом, как показывают социологические исследования, собранные в разные периоды по всему миру, бюрократия сопротивляется инновациям и не меняется настолько долго, насколько хватает терпения населения. Стрессоустойчивость системы зависит от комбинации ресурсов убеждения в СМИ, аппарата принуждения и политической воли руководства, способного или напротив не желающего взглянуть в перспективу. Долготерпение диспропорций между обществом и властью может обернуться внезапным и тотальным коллапсом. А приближение критического порога часто не замечают, потому как ресурсы убеждения затрачиваются на медиа конкуренцию с критической информацией, а не на исправление положения вещей. Кроме того, часть ресурсов уходит на сглаживание конфликтов внутри групп бюрократии. Так происходило, например, на Украине в 2013 году, что привело к известному результату.

В Баку и ранее улавливали подобные социальные тренды на изменение "дизайна" власти в масштабе всего СНГ, поэтому задача "предугадывания" управленческих кризисов становится одним их критериев выживаемости системы в целом. Наконец, меняется и само общество - в советское время (1960-1970-е годы) при Гейдаре Алиеве, азербайджанское общество проходило финальную фазу масштабного перехода от аграрного общества (фаталистического мировоззрения) к обществу советского среднего класса (образованные специалисты и рабочие) которые с энтузиазмом осваивали новую городскую среду, промышленные агломерации. Достаточно посмотреть статистику о том, сколько населенных пунктов превратилось в города, и на количество созданных предприятий. Это прогрессивная социальная группа - "новые инженеры" - не стала доминирующей, оказалась влиятельной даже в масштабе СССР. Вспомним хотя бы азербайджанских геологов и нефтяников. В республике углублялся процесс городского накопления "благ" (в социологии называемый - "символический капитал"): автомобили, стиральные машины, телевизоры и так далее - отличительные черты советского модернистского общества. Затем произошла известная деградация системы и откат на ступень ниже - в квазиаграрную систему. Так было по всему СССР.

Через 40 лет личное и семейное пространство современных горожан не просто восстановилось, но еще более усложняется каждые несколько лет. Образованные слои населения (а образование технически получить все легче) получают доступ к самым совершенным средствам технологий - практически на уровне государства. Кстати, не случайны повсеместные риски взлома систем управления со стороны молодого поколения "искателей". Поди попробуй получить данные в прежней аналоговой системе - непреодолимый барьер. Теперь такого барьера нет.

Однако эти "новые горожане" не могут претендовать на зарплату/вознаграждение, отвечающее их запросам, не могут получить желаемый политический доступ. Поэтому ограничения, необходимые на самом деле для стабильности государства, должны компенсироваться легкостью и современностью самой властной системы, государства, его услуг. В этом и есть вызов эпохи 2010-х.