Что делали США на Южном Кавказе в девяностые годы

Новой администрации США еще только предстоит сформулировать свою собственную политику в отношении Южного Кавказа. Она может продолжить идти по избранному пути, руководствуясь в основном инерцией и реагируя на события в регионе по мере их возникновения. Или она может наметить свой собственный подход к региону. В любом случае, тем, кто отвечает за его разработку, было бы желательно в полной мере оценить сложность региона, его разнообразие, изменяющуюся геополитическую среду, интересы Соединенных Штатов и их союзников в регионе, а также уроки процесса выработки политического курса США на Южном Кавказе в первой четверти века. Об этом говорится в докладе одного из наиболее авторитетных мировых аналитических институтов – Фонда Карнеги за Международный Мир -  ″Политика США на Южном Кавказе: три в одном″. ″Вестник Кавказа″ предлагает читателям ознакомиться с собственным переводом наиболее интересных фрагментов исследования. Продолжение. Начало см. ″Политика США на Южном Кавказе: три в одном″

Политика США - неопределенное начало

Американские и европейские политики не ожидали и не готовились к быстрому распаду Советского Союза. Он застал их врасплох, и прошло немало времени, прежде чем правительства Запада разработали план взаимодействия с обширными и разнообразными регионами бывшей огромной империи. Американские политики в первую очередь сосредоточились на решении проблемы ядерного арсенала Советского Союза, разбросанного по многим новым независимым государствам. Армения, Азербайджан и Грузия не заслуживали такого непосредственного внимания, поскольку ни в одном из трех государств не было ядерного оружия.

Тем не менее политики США приступили к формированию подхода к Армении, Азербайджану и Грузии, исходя из того же набора принципов, которые они применяли в других частях бывшего Советского Союза. Среди этих принципов было признание независимости трех государств, а также поддержание их заявленного стремления проводить экономические и политические реформы, необходимые для перехода к инклюзивным политическим системам и рыночной экономике. Однако со временем цели этих усилий изменились в ответ на события на местах и в других частях мира. Соединенные Штаты и другие члены международного сообщества вначале предприняли усилия для пресечения различных конфликтов на Южном Кавказе, а затем для содействия экономическому росту в регионе. Позже их внимание переключилось на получение региональной поддержки для возглавляемой США глобальной контртеррористической коалиции и на поддержку внутренних реформ в Грузии.

Задача номер один - положить конец боевым действиям

Южный Кавказ был задействован одновременно в трех конфликтах: в Нагорном Карабахе, Абхазии и Южной Осетии. Приоритетом для американских политиков была не демократизация или рыночная реформа, а прекращение боевых действий, предоставление гуманитарной помощи тысячам беженцев и обеспечение стабильности в регионе.

Хотя ни одно из этих трех государств не имело истории отношений с Соединенными Штатами, все три потенциально имели особые претензии на внимание Америки. Тогдашний президент Грузии Эдуард Шеварднадзе ранее служил министром иностранных дел при Горбачеве и играл ключевую роль в окончании холодной войны. Он был признан в Соединенных Штатах как культовая фигура. У Армении тоже были особые претензии на внимание и расположение США. Крупная, активная и хорошо организованная армянская община с давних времен была важным игроком в национальной политике США, и новому независимому армянскому государству был фактически гарантирован дружеский прием среди политиков США. А у Азербайджана была нефть. Будучи колыбелью глобальной нефтяной промышленности, страна имела крупные нефтяные запасы. Азербайджан мог привлечь внимание крупных нефтяных компаний - еще одного важного игрока во внутренней политике США.

Тем не менее вопрос об интересах и политике США на Южном Кавказе оставался нерешенным. Интересов и связей между странами Южного Кавказа и Соединенными Штатами было недостаточно для того, чтобы гарантировать прямое военное участие США в урегулировании конфликтов в регионе. Более того, несколько других кризисов - распад Югославии, вторжение в Сомали и неудавшаяся попытка вторжения на Гаити - не оставили ни возможности, ни желания для еще одной серьезной военной операции с участием американских военных на земле. Наконец, военное присутствие США на Южном Кавказе было рискованным из-за беспокойства американских политиков в отношении России и опасений в виду возможной негативной реакции с ее стороны.

Эдуард Шеварднадзе

Но регион не мог быть оставлен сам по себе. Гуманитарную ситуацию нельзя было игнорировать. Возможно,  масштаб ситуации был не таким значительным, как трагедия, которая вскоре случилась на Балканах, не говоря уже о массовых убийствах в Руанде, но это произошло в Европе - на континенте, где предполагалось, что после окончания холодной войны конфликты будут оставлены в прошлом. Конфликт в Нагорном Карабахе был сопряжен с риском вмешательства Турции в поддержку Азербайджана и России - в поддержку Армении. Конфликта между Россией и союзником НАТО и Соединенных Штатов необходимо было избежать любой ценой. Более того, нужно было остановить или свести к минимуму растущее военное участие России в конфликтах Грузии, чтобы положить конец боевым действиям и избежать краха Грузии.

Результатом стала серия сложных дипломатических инициатив для прекращения или, по крайней мере, замораживания этих конфликтов. Эту работу нужно было сделать, проявляя должное уважение к российским интересам. Не менее важным для США было интернационализировать усилия по прекращению этих конфликтов, чтобы предотвратить исключительную роль России и избежать проявления сильного влияния мощной державы на дела малых государств. Вовлечение ОБСЕ и ООН должно было сдерживать Россию, одновременно предоставляя Соединенным Штатам право вето по этим вопросам. Это помогло избежать потенциально масштабного, дорогостоящего и долгосрочного вмешательства США в дела региона, где непосредственные американские интересы не оправдывали затраченных усилий. Из этих дипломатических инициатив возникло лоскутное одеяло международных игроков и усилия, которые с разной степенью интенсивности, но обычно с небольшим успехом, пытались разрешить конфликты в регионе и улучшить условия безопасности. Наблюдатели ОБСЕ, российские миротворцы с мандатом ООН и американские наблюдатели в рамках миссии наблюдателей ООН - все играли на этом переполненном дипломатическом поле.

США активнее всего были вовлечены в конфликт в Нагорном Карабахе. Существование армянской общины в США было важным фактором, повлиявшим на уровень поддержки. Соединенные Штаты начали играть активную дипломатическую роль в качестве одного из сопредседателей так называемого минского процесса. Страна также стал крупнейшим донором Армении, которая в то время страдала от воздействия конфликта, блокады, введенной Азербайджаном и Турцией, а также последствий постсоветского экономического кризиса. В качестве очередной демонстрации своей приверженности Армении Соединенные Штаты приняли поправку 907 к Акту в поддержку свободы. (Поправку удалось продвинуть армянскому лобби после оккупации территорий Азербайджана, который потерял свои территории, но был назван агрессором, прим. ″ВК). Азербайджан был ″наказан за блокаду″, что ограничило помощь США Баку, хотя блокада была введена в ответ на оккупацию Арменией Нагорного Карабаха и прилегающих к нему районов Азербайджана.

Режим прекращения огня в Нагорном Карабахе был установлен в мае 1994 года, и возможно, это стало последним и самым важным шагом в серии усилий международного сообщества, которые заморозили, но не закончили конфликты на Южном Кавказе. Несмотря на конфликт в Чечне и в других местах на Северном Кавказе, временное замораживание карабахского конфликта позволило Соединенным Штатам приступить к поддержке перехода трех стран на рельсы рыночной экономики.

Мечты о трубопроводах

Экономики всех трех стран были разрушены конфликтами, последствиями распада советской экономики и  экономическими проблемами в России, которые накапливались в экономиках ее соседей, долгое время зависимых от доступа на российские рынки. В этой общей мрачной картине одним из ярких пятен было нефтяное богатство Азербайджана, которое могло бы обеспечить столь развитие всего региона Южного Кавказа и его ближайших соседей. С точки зрения политики США значимость нефтяных и газовых резервов Азербайджана намного превышала их ценность как энергетического ресурса и потенциального двигателя экономического развития - фактически эти ресурсы рассматривались в Вашингтоне как единый ответ на все проблемы региона. Согласно этому видению, азербайджанские углеводороды должны были генерировать столь необходимые доходы для реконструкции страны, и эффект от этого процесса должен был выходить за пределы границ государства.

Нефть и газ должны были транспортироваться по трубопроводам, которые служили бы основой нового транспортного коридора. Нефть и газ также были найдены в огромных количествах в Казахстане и Туркменистане, и эти ресурсы должны были поставляться через транскаспийские трубопроводы в развивающийся транспортный коридор Южного Кавказа. Этот коридор должен был проходить через всю Грузию Турцию до восточного Средиземноморья, принося пользу Грузии и укрепляя стратегическое значение Турции на Южном Кавказе и в Европе как энергетического центра между Востоком и Западом. Транспортный коридор должен был укрепить не только экономическое развитие стран Южного Кавказа, но и помочь обеспечить их независимость от России, исключив контроль Москвы над экспортом нефти из Каспия.

Считалось, что все это будет стимулировать экономические реформы в регионе. Экономическое развитие, в свою очередь, должно было послужить мощным стимулом для Армении и Азербайджана к поиску решения конфликта. Это потенциально способствовало бы разрядке между Арменией и Турцией. Каспийская энергия, поступающая на мировые рынки, могла бы повысить энергетическую безопасность США и снизить зависимость Европы от экспорта российской энергии. Все это могло быть достигнуто при относительно небольших инвестициях государственных средств из западных стран-доноров, поскольку энергетические компании инвестировали бы в развитие энергетики Каспия.

Исходя из этой логики, трубопроводы для транспортировки каспийской нефти и газа через Кавказ на европейские и другие международные энергетические рынки могли стать центральным элементом политики США в регионе. В Государственном департаменте была создана новая должность посла для координации энергетической дипломатии Каспийского бассейна. Чтобы добавить политический вес должности, занимающий ее дипломат был не только советником госсекретаря, но и президента.

Должностные лица США активно продвигали новый транспортный коридор. Иностранным правительствам и корпоративным субъектам было предложено поддержать и принять участие в проекте. Средства налогоплательщиков США были предоставлены для содействия различным проектам трубопроводов. Однако обещание этого транспортного коридора и его сопутствующих выгод для региона намного превысили его реальное значение.

Грузия, серьезно пострадавшая от конфликтов, задыхалась от повсеместной коррупции и, по словам одного из ведущих политологов страны, ”практически стала государством, потерпевшим неудачу”. Кроме того, она находилась под постоянным давлением со стороны России, которая поддерживала сепаратистов в Абхазии и Южной Осетии.

Армения и Азербайджан по-прежнему находились в состоянии конфликта с частыми нарушениями режима прекращения огня, многочисленными жертвами, бесчисленными беженцами и постоянной угрозой возобновления боевых действий. Обещание экономических выгод не помогло разрядить напряженность между двумя странами. Напротив, представители Армении иногда угрожали принять военные меры против трубопровода, который проходит вблизи границы Армении.

Экономика Армении понесла разрушительные потери в результате войны и блокады, введенной Азербайджаном и Турцией. Отсутствие экономических возможностей в сочетании с угрозой возобновления конфликта и последствиями разрушительного землетрясения 1988 года, которые так и не были полностью устранены, привели к широкомасштабной эмиграции населения. Из примерно 3,5 миллионов граждан, которые находились в стране на момент распада СССР, более 800 тыс. эмигрировали в течение первого десятилетия независимости. Эмиграции способствовало существование большой армянской диаспоры за рубежом, которая готова была принять и поддержать вновь прибывших. Кроме того, в результате войны Армении пришлось справляться с притоком перемещенных лиц, количество которых превышало 200 тыс. человек.

Азербайджан тоже сильно пострадал от войны. Он потерял часть своей территории и был вынужден решать проблему притока более полумиллиона перемещенных лиц из земель, оккупированных Арменией. Последствия войны усугублялись периодом внутренних беспорядков. После того, как первые два правительства после обретения независимости страны не справились с проблемами соперничества внутри элит и войны, Гейдар Алиев встал во главе государства в 1993 году и начал укреплять власть и восстанавливать разрушенную экономику страны. Он успешно использовал нефтяные и газовые богатства, чтобы привлечь внимание Вашингтона и крупных энергетических компаний, но процесс реконструкции, связанный с развитием трубопровода Баку-Тбилиси-Джейхан, растянулся на целое десятилетие. До тех пор не было значительных доходов от нефти и газа.

Иными словами, результаты в первое десятилетие после обретения независимости были в лучшем случае скромными для Южного Кавказа. Три региональных конфликта остались нерешенными, сохранялась опасность возобновления боевых действий. Экономика Азербайджана оправилась, но у Армении и Грузии не получилось восстановиться. Все три государства пострадали от коррупции и оставались уязвимыми перед российским давлением. Дополнительную угрозу для Грузии и Азербайджана представляли бушующие приграничные северокавказские республики.  Азербайджан восстановил свою внутреннюю политическую стабильность, Армения и Грузия добились прогресса в направлении демократического управления, хотя политические системы обеих стран остались чрезмерно персонализированными. Это препятствовало развитию независимых институтов и поставило их под угрозу демократического отступления. Обе страны остались хрупкими и не достигли внутренней политической стабильности за этот период. Задачи обеспечения их будущего путем создания устойчивого демократического управления, содействия экономическому процветанию и достижения интеграции с международным сообществом остались не полностью решенными.

Продолжение следует