Перспективы ОКЭС

В начале сентября ИАЦ вместе со специалистами из Казахстана и Азербайджана выпустил доклад на тему ОКЭС, он был подготовлен при поддержке неправительственной организации - фонд развития «Институт евразийских исследований». Этот текст отражает авторскую позицию, он раскрывает некоторые позиции того доклада и в некотором смысле является его критикой.

Организация Каспийского Экономического Сообщества (ОКЭС) – самый обсуждаемый проект в каспийской повестке России. Поражает скорость и необычная нацеленность довести до реализации этот проект. Похоже, он будет призван стать очередной «инициативой Медведева» в рамках его стратегии «умного» внешнеполитического влияния РФ. Ожидается, что концепция и устав новой международной организации будут готовы к третьему саммиту каспийских государств, который состоится в Баку вероятно в будущем году (дата пока не определенна). На нем, как ожидается, будет подписан меморандум о создании организации.

Учитывая тупик нынешних юридических и иных блокирований вокруг Каспия, создание ОКЭС будет интерпретировано как значительное достижение в региональном сотрудничестве, способствующем общему развитию. Однако сегодняшний опыт многостороннего взаимодействия каспийских стран, способы решения конфликтных вопросов, глубина вовлечения интересов геополитики третьих государств в решении каспийских проблем не внушает оптимизм относительно перспектив ОКЭС. Единственная очевидная польза данной организации прочитывается в ее двойной миссии: создать доныне отсутствующую площадку экономических переговоров на Каспии в формате «пятерки», которая, в свою очередь, несмотря на низкий кпд, станет очередной структурой для пиара деятельности бюрократии.

ОКЭС не будет первой целевой экономической организацией, созданной на пространстве бывшего СССР из числа стран СНГ и государств «дальнего зарубежья» (таких примеров достаточно: ШОС, ОЧЭС, СМДВА и т.д.). Однако ОКЭС, в случае создания станет первой, сумевшей соединить в своих рамках региональные противоречия Азербайджана, Туркмении и Ирана. Сможет ли ОКЭС выработать новый язык политического взаимодействия для этой тройки? Покажет время. Зная Иран как труднейшего в мире переговорщика, трудно представить как сложится координация с этой страной. Очевидно, что Иран как участник ОКЭС добавит организации больше политических трудностей, чем экономической выгоды. Но также очевидно, что оградить ОКЭС от Ирана, значит ограничить амбиции новой структуры, с самого начала свести ее к локальному аналогу СНГ. Такова основная проблемная вводная для ОКЭС. Теперь рассмотрим процесс строительства организации в динамике и деталях.

ОКЭС: история вопроса и действующие аналоги каспийской организации

Идея региональной экономической организации для Каспия не нова. Она предлагалась Тегераном в начале 2000-х. Неоднократно обсуждалась на экспертном уровне. Иными словами была в активе у дипломатов как минимум трех стран: России, Ирана, Казахстана. Каждая вкладывала в нее свое содержание. Но сейчас инициатором и организатором выступила Россия. Последние два года была проделана большая дипломатическая работа, собраны мнения участников, подготовлены десятки отчетов и потенциальных программ развития, выявлены нюансы интересов и различия в отношении к ОКЭС. В итоге это должно сложиться в очередной шаг «smart-геополитики РФ» (используя известное выражение Обамы) на каспийском направлении. Интересно посмотреть, как интенсивно обрисовывался этот проект российскими чиновниками, какие пункты они выделяли.

Год назад, 3 октября 2008 в Астрахани состоялась межправительственная экономическая конференция, ее проводил вице-премьер Виктор Зубков. Конференцию задумывали как форум для выработки рекомендаций главам каспийских государств для будущего третьего саммита (первый прикаспийский саммит состоялся в Ашхабаде в 2002 году, второй -- 16 октября 2007 г. в Тегеране). На конференции принимали участие официальные делегации правительств России, Ирана, Азербайджана, Казахстана и Туркмении, плюс представители руководства главных компаний, работающих на Каспии. В ряду общих слов о взаимодействии каспийской «пятерки» в области энергетики, транспорта, экологической безопасности и т.д. министр экономического развития Эльвира Набиуллина прямо указала на цель обсуждения – создание организации каспийского экономического сотрудничества.

Этим летом, 17 августа, президент Дмитрий Медведев в Астрахани провел специальное совещание по вопросам прикаспийского сотрудничества, говорили опять же об экономике региона с учетом определения возможных треков для будущей региональной организации. Дмитрий Медведев в Астрахани: «Существенный вклад в расширение экономических связей могло бы внести создание Организации Каспийского Экономического Сотрудничества. Этот вопрос как-то уже обсуждался здесь же, кстати, в Астрахани, осенью прошлого года на Межправительственной экономической конференции. И хотя решение не было принято, но в целом интерес был к этой идее достаточно значительный. Я думаю, что эту работу нужно было бы продолжить...»

Совсем недавно, 23-24 сентября в Астрахани прошло еще одно весьма знаменательное мероприятие – четыре российских посла в каспийских странах, консул РФ в Уральске (Казахстан), руководящие работники центрального аппарата МИД, чиновники администрации Астраханской области, и представители МИД РФ в каспийских субъектах России обсудили проблемы реализации российских интересов на Каспии. Официально целью встречи послов являлось согласование методов реализации поручений Дмитрия Медведева, данных по итогам упомянутого астраханского совещания. Чтобы завершить эту тему, напомним, 15-17 октября в Ашхабаде пройдет первый в истории Туркменистана Международный инвестиционный форум. Возможно, и там всплывет тема ОКЭС.

Выступая на межправительственной астраханской конференции 3 октября 2008 вице-премьер Виктор Зубков для объяснения характера ОКЭС, указал, что она может быть создана по примеру «организаций стран Балтийского бассейна и причерноморских стран».

Вероятно, имелось ввиду ОЧЭС (Черноморское экономическое сообщество) и межпарламентский диалог «Северное Измерение» на Балтике. Это авторитетный региональный европейский форум, ныне включающий Россию, начинался в 1952 году, как орган межпарламентского сотрудничества стран Северной Европы (Норвегия, Дания, Швеция, Исландия, Финляндия) включая три автономные и тогда еще спорные территории (Фарерские острова, Гренландия и Аландские острова). Реалии балтийского диалога 1960-1970 трудно сопоставить с характером политического взаимодействия и «силовыми барьерами» на Каспии. «Северному Измерению» было проще стартовать в кругу западно-европейской семьи, без задачи инкорпорации советских республик, то есть, не переходя «железный занавес». ОКЭС придется пусть и дозировано, но включить в себя сразу всю конфликтную проблематику.

Насколько уровень конфликтности и степень антагонизма потенциальных участников непреодолим? Проблемы ОКЭС не более сложны, чем в той же ОЧЭС. Другое дело, что доминанта углеводородной геополитики, ее высокий градус, будет висеть практически над всеми вопросами, обсуждаемыми в организации. Это обходимое препятствие, в том случае если организация не будет навязывать юридические обязательства, а скорее являться площадкой обкатки «новых схем». В дальнейшем, при достижении определенного уровня взаимопонимания, найденные выходы и способы решения проблем можно оформлять как двухсторонние (многосторонние) соглашения. Тематика - максимально широкие сферы и отрасли взаимодействия региональной экономики (электрообмен, инвестиции в туризм, транспортный транзит, финансовая стабильность, снижение таможенных барьеров, экология, использование новых технологий).

В результате, подобная работа, вне зависимости от результата, окажется способом демонстрации движения дипломатии каспийских стран друг к другу. Такая схема всем выгодна. Ее можно назвать бюджетным заменителем каспийской Конвенции, подписание которой остается за высокими горами.

ОКЭС и вопросы безопасности на Каспии

В конце октября в Баку пройдет первое совещание прикаспийских государств, посвященное вопросам безопасности.

Первая официальная информация о теме предстоящего совещания каспийских стран в Баку поступила из Астрахани. Как уже было указано, там, в конце сентября состоялось совещание послов России в каспийских государствах, обсуждавших российскую стратегию и поручения Медведева данные им в ходе совещания 17 августа. На этом мероприятии стоит остановиться подробнее.

Информация о нем была крайне скудная, однако известно, что говорили не только об экономике региона, но и о вопросах безопасности. Интересно, что ранее вопросы безопасности ни разу не звучали в привязки к ОКЭС. Кроме главы МИД Сергея Лавров и чиновников регионального уровня, серьезность повестки дня подтверждали и другие участники, среди которых были глава Минобороны Анатолий Сердюков и глава погранслужбы ФСБ Владимир Проничев. Внимание журналистов специально обратили на военные акценты. Так, например, источник «Коммерсанта» в администрации Медведева указал журналистам на связь этого обсуждения с позициями "Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года" (она была подписана Медведевым в мае). В ней ресурсы бассейна Каспийского моря и Центральной Азии названы в числе приоритетных, поэтому в ходе астраханского совещания, в очередной раз констатировалась необходимость блокирования проектов транскаспийских трубопроводов в обход России. Главным юридическим заслоном на этом пути может быть конвенция о правовом статусе водоема именно в российской редакции, запрещающей не согласованное строительство «сквозных труб». Многие годы российская дипломатия бьется за фиксацию этой позиции. Равно как и другой – юридический запрет на появление военных баз третьих стран. По информации "Ъ", на астраханском совещании как раз и отмечалась необходимость убедить партнеров РФ как можно скорее принять документ, запрещающий допускать на Каспий не региональные силы.

Тема военных сил является существенным фоном, влияющим на создание ОКЭС. О соотношении ВМС прибрежных государств, характере их обновления, планах их развития и сотрудничества с внешними игроками уже достаточно информации как в открытых, так и в специализированных изданиях. Отметим лишь общие черты. Очевидно, что милитаризация Каспия в известной степени публицистический миф. Уровень военной мощи всех флотилий «пятерки» едва дотягивает до половины потенциала Каспийской флотилии СССР (по некоторым оценкам до трети). О некоторых флотилиях вообще нельзя говорить как о самостоятельных силах внутри национальных ВС. Действительным военным потенциалом обладают лишь российская и иранская флотилия, в составе которых ракетные корабли, тральщики, эсминцы, десантные корабли, внушительная поддержка ВВС. Значительное преимущество над всеми по-прежнему остается за Россией. Остальные флотилии можно назвать развивающимися структурами силовой поддержки пограничных сил (структурно они и подчиняются как раз пограничникам). Эти флотилии не способны противостоять главным лидерам.

Но в отношении траектории развития флотилий второго уровня – (по составу и количеству кораблей они распределяются так: Азербайджан, Казахстан, Туркмения) – можно делать определенные выводы. Ясно, что будет продолжен процесс оптимизации-модернизации сил. Туркмения, обладающая только патрульными катерами планирует закупить два малых ракетных корабля. И построить базу к 2015 году. Азербайджану при разделе советского имущества досталась главная база каспийской флотилии в бакинской бухте. Однако материальным составом «наследуемой» флотилии, было то, что не смогли вывести российские моряки, то есть по сути, металлом. Со временем ситуация изменилась. На самых масштабных учениях азербайджанских пограничников последнего времени (22-25 сентября 2009 года) был задействован практически весь объем сил: 29 кораблей, три вертолета, определенное количество артиллерии и бронетехники, а также около 2000 военнослужащих.

Казахстан до 2004 года располагал пограничными катерами и одним сторожевым кораблём. В Украине было приобретено несколько катеров типа «Гриф» и 4 патрульных катера типа «Калкан» (в счет оплаты газовых поставок Украина поставила в Туркмению ряд однотипных катеров). В 2006 году Южная Корея передала Казахстану 3 артиллерийских катера типа «Sea Dоlphin». В казахстанском Баутино дислоцируются 16 патрульных катеров, два тральщика, два гидрографических катера. В Актау и Атырау находятся аэродромы базирования морской авиации (вертолёты Ми-8, Ми-2).

Казахстан планирует к 2015 году обновить флотилию. Согласно программе, часть легких кораблей (водоизмещением до 400 тонн) будет строиться на стапелях казахстанско-российского предприятия "Зенит" в Уральске (адмцентр Западно-Казахстанской области). Более мощные, скорее всего, будут спущены на воду на верфях Санкт-Петербурга и Казани. Усиление и модернизация предстоит всем постсоветским флотилиям. То, что возможно будет доставить ж.д транспортом и по воздуху будет закупаться на внешних рынках, остальное у российской оборонки. Иран, как и Россия, развивает национальный флот собственными силами. Отметим, что последние по времени крупные военные учения в иранском секторе состоялись 6-7 октября (в провинции Мазандаран). Были задействованы парашютно-десантные войска, водолазы, артустановки. Учения приурочили к спуску на воду нового фрегата проекта «Sina».

Что касается взаимодействия морских сил «пятерки», то здесь действуют разнонаправленные векторы. В начале 2000-х активно стартовала американская программа «Caspian Guard», подразумевавшая оказание помощи Азербайджану и Казахстану в построении боеспособных ВМС. Планировалось до 2011 года на эти цели выделить $130 млн. Но в реальности она осталась на бумаге и возможно со временем будет реализована только в части финансирования поставок техники. Поэтому на сегодня, соперников в плане альтернативного влияния на каспийскую стратегическую безопасность у Москвы в регионе нет. Если говорить собственно о российских планах, то они сосредоточенны в основном вокруг ОДКБ. Согласно одной версии часть сил Каспийской флотилии войдет в центрально-азиатскую группировку этой организации. Однако по другим источникам, к 2013 году (как вариант к 2016 году) на Каспии вместо российской флотилии будет образовано Морское оперативное командование, которое войдет в состав Черноморского флота РФ.

Военное взаимодействие России и Ирана на Каспии почти не наблюдается. Определенный шум возник после информации о российско-иранских учениях в первых числах августа 2009 года. В российской печати появились комментарии о возможном военном союзе Москвы и Тегерана на Каспии. Но затем пришло официальное разъяснение ВМФ РФ – на Каспии проходили учения МЧС и спасательных служб двух стран - это подтвердили приглашенные наблюдали из Азербайджана, Казахстана и Туркмении. Таким образом, мы не можем говорить о публичном официальном взаимодействии двух наиболее сильных военных структур на Каспии.

Обратили внимание на то, что в маневрах МЧС участвовали около 30 судов, два вертолета и более 500 человек. Достаточно много для гражданских сил, но такова их сегодняшняя высокая роль в жизни постсоветского государства, со старой инфраструктурой и высоким уровнем криминогенной опасности. Учения и координация по линии МЧС не камуфлируют военные составляющие, они их включают. Как уже отмечалось выше, национальные ВМС, части бывшей советской каспийской флотилии интегрируются в гражданские службы, пытаясь отвечать запросам дня: военные нужны для охраны трубопроводов, антидиверсионного контроля, спасательных операций, таможенных проверок, борьбы с контрабандой и браконьерством.

Заканчивая тему международного взаимодействия, отметим, что судя по реакции Тегерана на последний неформальный саммит лидеров прикаспийских стран СНГ, состоявшийся в Актау, Москва не слишком посвящает иранцев в курс своих политических и военных планов. К этому прибавилось и обострение в связи с возможными санкциями против Ирана на уровне Совбеза ООН. Именно на таком проблематичном фоне безопасности будет строиться ОКЭС.

ОКЭС и ОЧЭС: сравнительный опыт и возможное взаимодействие

Наиболее очевидным «побратимом» ОКЭС является организация Черноморского экономического сотрудничества – ОЧЭС. В свою очередь одна из главных концептуальных проблем формата организации черноморского экономического сотрудничества, как ни странно, явилась ее близость к Евросоюзу: ОЧЭС оказалось в тени, неким придатком мощного интеграционного проекта Европы. Такими же, по сути, оказались проблемы ГУАМ (не считая конфронтации с РФ). Низкая капитализация программ ОЧЭС, а также слабый политический интерес ее участников в сравнении с программой «Восточного партнерства», обрекло ОЧЭС выполнять роль «платформы улыбок и рукопожатий». После вступления в ЕС Болгарии и Румынии политическое значение ОЧЭС неизменно снижается.

Схожие нюансы развития могут возникнуть и перед ОКЭС. Региональный политический вес ЕврАзЭС плюс ОДКБ, несравненно выше. Наверняка вскоре обнаружиться, что над ОКЭС довлеет повестка ШОС. Инициатором и дипломатам каспийской организации необходимо будет провести тонкую балансировку повестки, чтобы сохранить хотя бы признаки индивидуальности и уникальности организации. Геополитических конкурентов у ОКЭС практически нет (если рассуждать с позиции России). Но зато, будет присутствовать чисто инвестиционная конкуренция с ЕврАзЭС. С другой стороны, партнерство РФ-Казахстан (самое мощное двустороннее взаимодействие в регионе) хорошо включается в общую повестку и может суммироваться в деятельности ОКЭС. А сотрудничество в тройке стран Азербайджан-Казахстан-Россия собственно и составит ядро организации.

Видимо не должно быть проблем и в политической координации на уровне парламентов. Например, парламентские комиссии работающие по линии сотрудничества ОЧЭС в своих странах достаточно согласованно решали многие вопросы экономического сотрудничества, ускоряли прохождение ратификации документов. Весьма неплохо в ОЧЭС воплощается в жизнь Меморандум о трансчерноморской автомагистрали (естественно, это наблюдается вне зоны известных конфликтов). Дороги строятся. Недавно, после выделения очередных средств на дорожное строительство в Сочи, Госдума ратифицировала и этот документ. Пример с дорогой вполне адекватен – построить транскаспийскую автомагистраль вокруг вдоль берега моря – труднейшая политическая задача. Но на отдельных отрезках подобные магистрали активно развиваются, диагональ «Север-Юг» вдоль западного побережья Каспия от границ России через Азербайджан в Иран вполне убедительна и жизнеспособна. Интересно, что в Меморандуме о развитии морских магистралей ОЧЭС есть отдельный блок, относящийся к каспийским коммуникациям, внесенный азербайджанской делегацией. Это и является одним из векторов, который станет предметом сотрудничества двух организаций.

Другой темой станет обсуждение режимов прохождения по внутренним водам России судов стран ОЧЭС и ОКЭС. Напомним, что на сегодняшний день количество проходов через шлюзы канала Волго-Дон определяется ежегодным постановлением правительства России. Шлюзы требуют реконструкции, и недавно начался первый этап программы модернизации этих сооружений собственными российскими силами, без привлечения третьих инвесторов. Возможно, в Москве будет принято решение о строительстве дублирующей нитки шлюзов. Экзотическая тема создания азово-каспийского канала, вероятно, откладывается до наступления светлой эпохи 100 дол за баррелей нефти.

Предполагается, что ОКЭС в перспективе должна выровнять перекосы в региональной торговле. В последние годы торгово-экономические отношения России с каспийскими государствами в целом, развиваются стабильно, без особых рывков. В 2008 году товарооборот России с этой группой стран составил $26,7 млрд. (рост по сравнению с предыдущим годом на 21%). Основными сферами экономического роста в районе Каспия являются: добыча нефти и газ, добыча соли, известняка, камня, песка; судоходство, рыболовство, туризм. Активно в рамках ОКЭС будет обсуждаться тема экологии - мораторий на вылов осетровых, а также меморандумы и проекты технологического сотрудничества.

Несколько слов про политические аспекты. Уже сейчас, по мнению ряда представителей постсоветских западно-ориентированных элит каспийских стран, ОКЭС ставит государства-участники в ситуацию выбора: «быть заодно с Россией» или остаться «в стороне». Кажется выбор непростой, особенно для тех, кто либо не вступал раньше в региональные организации (Туркмения), либо стремился диверсифицировать и уровнять свои внешнеполитические векторы (Азербайджан). Но коль скоро ОКЭС будет позиционироваться как «не жесткая» организация, в отличие ЕврАзЭС или ОДКБ, то обсуждаемый как серьезный геополитический ВЫБОР, является скорее ложным посылом, а риск оказаться «под влиянием РФ» - просто не велик. Кроме того, американцы в первый период президентства Обамы видимо не станут сильно препятствовать этой организации (в тоже время госсекретарь США Клинтон может быть иного мнения).

Вскоре после создания ОКЭС, в практической плоскости возникнет и первый политический вопрос: тема наблюдателей. Допустим, если представить позитивную реакцию США на этот процесс, они захотят стать наблюдателями в этой организации. Так это было в случае ШОС: если вспомнить этот вопрос там числился в «подвешенном» состоянии, а затем США отказали. Насколько такое включение выгодно России? С другой стороны, статус наблюдателя в ОКЭС (учитывая размер инвестиций США в регион) можно преподнести как шаг доброй воли в отношении США и заодно получить возможность более широкого и публичного обсуждения с американскими представителями проблем и задач присутствия США на Каспии. Кстати, опыт «наблюдения» США в ОЧЭС вспоминается курьезами – в 2007 году выступая на одном из заседаний ОЧЭС помощник зам. Госсекретаря США рассказывал черноморским делегатам о посевах чая в Шри-Ланке. Определенно, Каспий для США является более серьезной и интригующей темой. Другим ожидаемым наблюдателем, а возможно и претендующим на членство в ОКЭС может стать Турция (трудности и возможности подобной инкорпорации необходимо рассматривать отдельно в деталях). Вероятно, весьма позитивными наблюдателями для всех участников будущей организации могли бы стать Япония, Южная Корея (имеют масса проектов в регионе), ну и конечно Китай.

Итак, подведем итоги.
Во-первых, ОКЭС будет позиционироваться как региональная бюрократическая организация низко-конфликтного взаимодействия с вполне «позитивной», то есть не заостренной на политических вопросах повесткой, призванной сосредоточить внимание участников на общих вопросах регионального развития.
Во-вторых, ОКЭС, возможно, оживит региональное экономическое взаимодействие и ускорит заключение ряда двусторонних юридических соглашений, приближающих страны к подписанию единой каспийской Конвенции.
И наконец, с рядом оговорок, ОКЭС вполне удобна и политически необременительна всем государствам-участникам из состава каспийской «пятерки».